PPP融资模式对我国城中村改造的启示

【摘要】由于PPP融资模式本身具有的创新点和独特之处,使其在国内外基础设施项目的建设和管理中有着非常广泛的应用前景。在城中村改造中实施PPP模式,有利于提高绩效水平。本文对此进行探讨。
    前言
    以国家财政资金为后盾进行基础设施建设是世界上很多国家在经济发展的起步阶段普遍采取的政策。但随着经济的高速发展,对基础设施的需求与日俱增,仅仅依靠国家财政显然已不能满足对基础设施建设投资的巨大需求。20世纪70 年代以来,西方国家纷纷放松对基础设施领域的管制,引入民间资本,建立竞争机制。这些基础领域的改革极大地推动了基础设施相关行业的发展,基础设施产品的供给能力有了显著的提高,并已成为近年来西方国家拉动经济增长的重要推动力。
    
    
    PPP(Pubic-Private Partnerships)是指政府、营利性企业和非营利性组织基于项目而形成的合作关系。通过这种合作,各方可以达到与单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任和风险全部转移给私人企业,而是由参与各方共同承担。
    政府与私人企业以特许协议为基础进行合作,合作始于项目的确认、技术设计和可行性研究,并贯穿于项目建设的全过程。项目的整个周期由双方共同负责。
    PPP模式存在的基础是合同、特许权协议和所有权的归属。在这三者的基础上,PPP模式可以有不同的组合,各种组合都可以称之为PPP。常见的有以下几种:服务协议、 承包协议、租赁协议、BTO协议、BOT或BOOT协议、打包协议、BBO协议和BOO协议等等。
    PPP模式之所以在发达国家得到政府的高度重视,原因在于其广泛的适用范围。不同模式之间的区别虽然并不大,但也各有其特点,可以适用于不同的情况。就基础设施公益性的强弱来看,不同形式的PPP适用范围也有所不同。一般来说,PPP模式随着基础设施公益性、外部性的由强到弱,其适用范围如表1所示。
    
    
    PPP模式的目标有两层:一是低层次目标,指特定项目的短期目标;二是高层次目标,指引入私人部门参与基础设施建设的综合、长期、合作的目标。其项目结构目标层次如表2所示。 转贴于 中国论文下载中心
  
    PPP模式在一定程度上重新组合了政府和私人企业之间的关系,其核心问题在于如何明确双方的权利和义务,在政府和私人企业之间达成伙伴关系,创造权力合理配置的实施环境,以确保项目的顺利完成。PPP模式的机构层次就像金字塔一样,金字塔顶部是项目所在地的政府,是引导私人企业参与基础设施建设的有关政策的制定者。项目所在地政府对建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略,对在项目的建设和运营过程的参与各方进行监督和约束;金字塔中部是项目所在地政府的相关机构,负责对政府政策进行解释和运用,形成具体的项目目标;金字塔的底部是参与项目的私人企业,通过与项目所在地政府的有关部门签署一个长期的协议,协调本机构的目标、项目所在地政府的政策目标和项目所在地政府有关机构的具体目标之间的关系,尽可能使建设项目达到预定的目标。
    不难看出,这种模式显著的特点就是参与项目的政府和私人企业之间以平等的方式相互影响、相互协调其在项目建设中的作用。PPP模式是一个完整的项目融资概念,它不是对项目融资的彻底更改,而是对项目生命周期中的组织机构设置提出了一个新的模型,其运作思路如图1所示。
    三、PPP模式在基础设施建设中的作用
    (一)PPP模式的运作方式
    
    PPP模式与其他私人企业参与基础设施建设的项目融资方案相比, 虽然不是全局上的改变,但对基础设施建设的影响却是巨大的。
    私人企业应尽早参与项目的识别、可行性研究、设施融资等项目建设,可以在初始阶段就更好地解决整个项目生命周期中的风险分配,从而缩短前期工作周期,使项目费用降低。
    参与基础设施项目融资的私人企业在项目的前期就参与进来,保证了项目在技术和经济上的可行性,有利于项目一开始就引入先进技术和管理经验。
    在PPP模式下,政府和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营,可以取长补短,发挥政府机构和私人企业各自的优势,弥补对方身上的不足,形成互利的长期目标,更好地为社会和公众提供服务。而且,在PPP模式下私人企业的管理非常灵活,由私人企业参与基础设施项目的建设和运营,能以最有效的成本为公众提供高质量的产品和服务。
    通过PPP模式,可以重新整合项目的参与各方,组成战略联盟,协调各方不同的目标。有私人企业参与的PPP融资模式采用了市场化运作,有利于提高资源的使用效率。
    政府与私人企业合作建设基础设施,可以有效地弥补财政预算的不足,有利于增加项目的资本金数量,进而降低较高的资产负债率。吸引私人企业参与项目的建设和管理,可以将项目的一部分风险转移给私人企业,从而减轻政府的风险。
    四、PPP模式在城中村改造中的可行性分析
    (一)PPP模式在城中村改造中的优势
    1.解决资金来源难题,缓解政府财政压力
    2.优化运作与管理技术,提高改造效率
    3.拓宽民间资本的投资空间
    4.降低风险
    (二)案例分析
    珠海市建成区共有26个城中村需要改造,全部位于香洲区,总占地面积约300万平方米,需搬迁人口近20万。珠海市从2000年开始策划改造工作,计划用3年多的时间集中力量全部完成。在改造过程中,珠海市利用市场之手,通过定原则、定规划、给政策,吸引房地产开发商投资城中村改造。政府给房地产开发商以优惠政策,即据城中村的区位和拆迁量,每拆1平方米的房屋,可免交2-3平方米建筑面积的地价,并减免相应的报建费用,确保开发商获得25%以上的利润。在城中村建设开发总量中,1/3用于原有村民的回迁安置,另外2/3给开发商作商品房经营。同时,珠海市还决定3年内在城区不再新批房地产用地。这一政策为城中村改造腾出了广阔的市场空间,政府虽然没有直接投入资金,但实质上,政府是通过出让巨大利益给村民和开发商来推动城中村的改造的。
    
    

Author: 牛考

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